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湖南省常德市积极推进建设海绵城市的经验介绍

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发表于 2019-1-22 14:33:15 | 显示全部楼层 |阅读模式

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       赋水善德 筑民福祉
湖南省常德市积极推进建设海绵城市的经验介绍    李远国

             常德位于北亚热带南缘,湖南省西北部,地域年均降雨量1360毫米。市域面积1.82万平方公里,人口620万,中心城建成区面积90平方公里,人口90万,是长江经济带的节点城市和洞庭湖经济区的重要组成部分。上世纪中叶至海绵城市建设试点前,市建成区随着工业化、城市化进程加快,开发强度高,硬质铺装多,雨水调蓄渗滞能力减弱,内涝灾害时有发生;工业废水、生活污水直排进入河道,河水浑浊发臭,水面蓝藻泛滥;内涝问题成为市民的“心头之患”,水体黑臭成为常德市的“城市之殇”;客观现实困扰促使常德市委、市政府和常德人民迫切寻求解决方案;因而,常德市最早认可海绵城市理念,从2004年起,就积极寻求开展国际合作,高起点治理城市水系;2009年在《水城常德——江北城区水敏性城市发展和可持续性水资源利用框架》中明确提出:践行建设海绵城市,积极探索城市适应气候变化,减免城市内涝风险,改善城市水环境,缓释城市热岛效应。2015年入选全国首批海绵城市建设试点,全国海绵城市建设试点启动部署会在常德召开,会上常德率先提出建设既要“面子”更要“里子”的海绵城市,从此,常德步入快速高效优质建设海绵城市新征程;至今,常德海绵城市建设已经逐显鲜明特点:建设目标求真务实,技术应用因地制宜,项目投资成效显著,文化传承水韵十足,示范案例类多可鉴。

一、做法
          不负试点城市光荣使命,坚持规划引领、坚持民生优先、坚持全面复盖、坚持协调联动、坚持延续深化,积极探索海绵城市建设可复制可推广的成功模式。
      1、解决“管控”难题,突破体制机制束缚。
             主要难题:部门设置不合理、职责不清晰、利益纷争,工作推进协调难;雨水径流须按汇水区控制、黑臭水体消除须按流域综合治理,因行政区划行政主体不同,建设管理责任落实难;海绵工程现行法律规范支持有空白、审批程序复杂,项目及时落地建成难;老城区居民小区改造难;评价体系未健全、监测手段相对落后,绩效考核问责奖惩准确兑现难。
      解决方案:用权威实现决策、协调、问责有水准、有力度。市成立海绵城市建设领导小组,书记任为第一责任人,市长任组长,市人大、政府、政协分管领导任副组长,相关部门一把手为成员,履行决策、协调、考核等职责。用智慧实现谋划、组织、督导有方略、有战术。市设立海绵城市建设领导小组办公室,住房和城乡建设局长或市委副秘书长任办公室主任,从相关职能部门抽集有实践经验、有专业特长的干部职工为成员,履行策划、组织、督导等职能。并且,后续又将“常德市市政公用事业管理局”改编为“常德市市政海绵管理局”,让推进海绵城市建设有了正规编制的组织管理机构,克服临时机构的弊端,明显提高战斗力,有力量保障海绵城市建设可持续发展。用法制实现设计、施工、监理有准则、有成效。组织力量编制海绵城市建设专项规划、技术导则、标准规范,出台相关政策、法规和制度,并且保证贴切常德实际,接地气,可操作。实行老城区海绵型居民小区改造工程与棚户区改造工程相结合,坚持以民为本,诚心诚意最大限度的满足居民的合理需求,工程项目元素落实“海绵+”,让其有更多安全感、获得感、自豪感、幸福感。
       2、解决“资金”难题,突破筹资投资有限。
            主要难题:城市排水设施建设和水环境治理普遍存在欠帐多、短时间内解决问题资金缺口大,满足现实需求难; 经济不发达城市财力有限、地方政府每年要花钱办事项目众多,优先保障海绵工程建设管理难;海绵工程公益性强、投资回报率低、资金占用周期长,组织民间投资难;常德海绵城市建设起步早,有许多工程项目已在建设中,再按汇水区或流域将项目打捆实行PPP合作难。
            解决方案:健全项目库,丰富市场数据,多用图片、表格、视频,少用文字表达意愿,拓宽投资融资渠道。积极创建品牌文明城市,不断扩展城市知名度,善于开展创新试点,主动与有关省厅委、国家有关部委衔接,争取多类专项奖补资金,包括争取国际合作资助。加大宣传力度,促使越来越多的人们,特别是市委、人大、政府、政协等决策层领导,坚信“绿水青山就是金山银山”,甘愿把政绩埋在地下,同意市区两级财政在常年预算支出安排专项资金保障海绵城市建设。量体裁衣,立足花少钱办成事、花小钱办大事,竭力节省项目投资。实行资源共享,融合推进项目建设,努力放大资金集成使用效益。充分发挥政策法规鼓励约束作用,或多设计一些投资回报率高的项目,吸纳更多的民间资本参与海绵城市建设。
      3、解决“成效”难题,突破技术支撑乏力。
             主要难题:建设海绵城市是城市规划、建设、运营、管理全方位的变革,是理念、工艺、设备、设施、材料全系统的变革,涉及多行业多专业,国际国内一定时期内求足够的技术支撑难,求齐全的技术支撑难,求高水平的技术支撑难,求信价比合理的技术支撑难,国外技术应用与本土综合特性融合难,海绵工程与园林绿化工程融合难。
               解决方案:以解决国外技术应用与本土综合特性融合难为突破口,相随解决其他技术难题。国外技术适应常德本土特性难的具体表现是:国外设计队伍资质不适应国情,模型支撑数据不是出自于本土,工程配置设备、材料、质量、适应环境、寿命、价格有差异,施工工艺不同,施工进度要求不同等。为此,不惜成本,合法聘请国际国内多个资深技术团队承担专项规划和项目设计,由国外技术团队进行概念顶层设计,由国内设计团队负责项目初步设计和施工图设计。政府出资多次派管理和专业技术人员到国际国内学习考察,吸取先进经验和做法,提升建设管理队伍整体素质。政府出资主办国际研讨会,让更多的国际国内有关专家到常德传经送宝,开展现场调研和指导。政府出资组织本地大专院校和企业积极开发海绵城市建设新工艺、新设备、新材料,有条件使用进口设备和材料的就尽量使用,不具备条件的采取政府询价采购方式择优选择国内产品。通过各专业密切配合科学设计下垫面,合理选择种植植物品种,实现海绵工程与园林绿化工程有机融合。
       二、成效
              常德试点期再次系统谋划和统筹推进七大类148个项目,完成投资79.66亿元,建成达标面积63.84平方公里。不仅试点区,乃至整个中心城建成区,实现了“小雨不积水、大雨不内涝、水体无黑臭、热岛有缓释”的基本目标。同时,缘于对源头管控雨水经流的重要意义有了深刻的认识,对城市管网不可能实现绝对的雨污分流有了深刻的认识,对碎片化工程功能低下难以实现连片效应有了深刻的认识,对资源共享的强大合力有了深刻的认识,对国际雨洪管理的精髓有了深刻的认识。从而产生了大中小海绵体并重构建、混合污水及初期雨水在终端得到有效处理、黑臭水体按流域综合治理、项目建设融合推进等在全国南方丰水地区城市可复制可推广的模式。已接待国际国内200多个城市的行政长官、专家学者、企业领导到常德实地观摩考察,多次应邀参加国际研讨会并作主旨演讲,用视频和模型展示成功案例,海绵城市建设成功经验与案例已传出国门。
                1.水安全大幅提升。坚持消除内涝安全隐患与消除用水安全隐患并重,在试点区域划分出17个排水分区,先后完成部分防洪大堤、重点闸的项目建设,累计完成419公里雨水排放管网和35座雨水泵站的新建与改造,提高对雨水径流的渗透、调蓄和排放能力,市城区防洪排涝能力大大增强。积极采用雨污分流的处理方式,利用CCTV检测管网建立管网模型和管网数据库,在管网终端对初期雨水和非降雨期不明来水进行有效处理,积极推进海绵型院落、海绵型道路、海绵型公园建设和老城区雨污分流管网改造,强化源头控制雨水径流,有效解决管网堵塞、破裂、渗漏等问题,市城区没有再出现强降雨大面积积水和“城市看海”的现象。并且通过源头涵养水资源、充分利用雨水资源、严格实施水源地保护、积极完善供水设施,有效保障城市居民生产生活的用水安全。
              2.水环境明显改善。大力开展黑臭水体专项治理行动,强化源头控制,彻底拆迁并消除市建成区各类养殖场、小作坊、石材和煤球制作车间等污染源,严格城市排水许可管理,重点管控餐饮酒店、洗发店、洗车场和各类企业包括建筑工地排水。在市中心城区增设300多个沉淀滤池,完成335公里污水输送管网和11座污水提升泵站的新建改造,1个市政污泥处置厂的新建,1座污水处理厂的新建与扩建,并启动市污水净化中心改造,城市水系综合治理全面完成,市城区主要黑臭水体基本消除,城内各水体水质达到地表水标准IV类趋优,昨日的黑臭河成为了今天的风光带。2016年10月17日,穿紫河、白马湖、丁玲公园、柳叶湖开通水上巴士。
              3.水生态不断优化。启动花山生态湿地和内河水系驳岸景观绿地建设,完成相关重点河湖周边生态驳岸的重建与修复,新建改造一批城市公园,自然生态岸线全面重塑,动植物多样性生存环境得到有效保护,形成更加良性的水文生态。经过提质改造后公园和内河内湖沿岸,植物生长茂盛,鲜花四季盛开,成为城区一道道靓丽的自然风景线。
               4.水产业有序开发。成立专业海绵公司,积极与华东师范大学、中南大学等7所院校联合组建常德海绵城市工程技术研究中心、生物与湿地研究院,目前已拥有国家专利10多项,不仅催生一批新型技术和材料企业,还带动一批传统企业的转型升级。同时,注重在海绵城市建设中融入大量旅游元素,打造常德诗墙、华侨城欢乐水世界、柳叶湖环湖景观带、穿紫河水上风光带、沙滩公园、常德河街、老西门历史文化街等一批城市名片,将海绵城市建设成果转化为实实在在的“美丽经济”。随着海绵城市建设的深入实施,产业链条不断延伸,产生“虹吸效应”,一大批战略投资者相继入驻落户常德,进一步促进工业、旅游、商贸、体育、房地产等产业发展,带动本地经济繁荣。
              5.水文化广泛传承。通过修复重建老常德时期的麻阳街、大小河街、老西门、窨子屋、白鹤山古镇等历史记忆,新建德国风情街、婚庆产业园、金银街等特色商业街,使老常德的内河码头文化、老常德商业文明得到传承。重建后的窨子屋,融入更多传统和现代的海绵元素,实现城市建设传统与现代的对话交流。特别是改造后的老西门棚户区已成为常德城中文化新地标,成为国家海绵城市、气候适应型城市建设的范例工程,并斩获2018年英国国家景观奖、中国国家住房和城乡建设部公共建筑类金奖及中国建筑协会社区贡献奖等多项荣誉,为提升城市品位添光加彩。
             6.水管理日趋智慧。通过建成污水处理、给排水、海绵城市项目建管绩效数字化管理平台和云计算中心,智慧水务系统基本形成,信息通讯技术和网络空间虚拟技术得到广泛应用,传统的水务管理正在逐步向智能化转型。采用CCTV检测管网,能够及时准确发现和排除管网错接、断接和堵塞等故障,为尽可能实现雨污分流、保障管网畅通提供有力的技术支撑。
   三、体会
           建设海绵城市确是筑民福祉的宏伟工程,功在当代,利在千秋。源头建设管控雨水径流设施有助减免城市内涝风险、有效改善城市水环境,但要充分考虑地下水位高低和地下垫面性质不同,对雨水管控能力有限。建设海绵城市成效高低一定程度上取决于各级党政主要领导和相关职能部门是否真讲党性、真诚为民、真有本领。快速、高效普及建设海绵城市,中央和地方政府务必同心同德,抓紧健全体制机制,加大投资力度,强化技术支撑,严肃考核奖惩。
       1、务必全面认识建设海绵城市的客观需求。
              当今全球气候不断变暖,多类气象灾害频频发生,特别是强降雨天气导致多个城市经常“看海”,内涝灾害致使人员伤亡惨烈,经济损失巨大,水环境严重恶化,水资源出现严重短缺,严重影响人居环境质量,严重制约经济社会发展。建设海绵城市是避免和减少城市内涝的必要手段、降低径流污染的重要途径、缓解水资源短缺的有效一措施,全社会应该形成共识。
      2、务必真正认识源头管控雨水径流的必要性、可行性和有限性。
               2015年前,常德建设海绵城市单一借鉴欧洲德国经验,重点进行末端处理,是因缺乏资金,同时对治理河道没有信心。后来发现同样因缺乏资金,排水管网没有实施改造,所建的终端设施运行处理来水量和含污浓度经常超负荷,单一末端治理效果并不佳。特别是集水区的高速发展,排水量显著增加远远超过原来预计,迫使常德意识到改造管网和实施源头控制的必要。
             2015年起常德致力建设改造海绵型院落、海绵型公园、海绵型道路,建设大量的低影响开发雨水设施,践行源头控制雨水径流,结果成效远远优于单一未端处理。常德这种从每个小区都全面改造,在欧洲实行是很不可能的,因为他们每个地块所有者都是不同的,是私人的,政府只有建议权,没有权限进行大力度投资。我国体制下,可以短时间实现理想的理念,快速实现解决问题的目标,源头控制雨水径流是可行的。
             常德实践也证明,源头控制雨水径流能大幅降低内涝风险、降低雨水经流污染、减轻投资新建改造管网的压力,但因地下水位高,源头管控雨水径流设施渗、滞、蓄能力是有限。为减免城市内涝,有效改善水环境,必须坚持大、中、小海绵体并重构建。
       3、务必高度认识建设海绵城市的政治意义。
              当今党中央一再强调:要坚信新时代中国特色社会主义思想,包括坚信新的发展理念;要自觉与党中央保持高度一致,包括响应习近平总书记的号召建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市,落实人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标:坚持实行党管一切,包括市委书记挂帅推进建设海绵城市,在推进海绵城市建设中做忠诚干净担当的好党员、好干部、好职员。全党同志都应该清醒地认识到积极支持参与海绵城市建设正是政治信仰坚定、政治行动占位高、党的全面领导到位的具体体现。
       4、务必深刻认识建设海绵城市的高效途径。
               当今全国城市排水基础设施按标准建设整体衡量欠账太多,现有实力应对强降雨能力脆弱,排水设施建设改造任务繁重。当今中央和地方政府要花钱办的事很多,要应对金融危机、要维护国家安全、要稳定社会经济发展、要全方位保障民生,因此,保障海绵城市建设的资金缺口巨大的情形下,首先应当为造福一方人民,立足自力更生。
              当今海绵城市建设是一个新兴的复杂系统工程,在国内没有现存规范标准可守,没有成熟经验可学,没有先行模式可循,切不可生搬硬套,一切都要靠自身探索实线才能找出一条符合本地特点的海绵城市建设模式。
              因此,常德为高效推进海绵城市建设全面提供有力保障做过一些努力,曾主动变革体制机制,主动拓展资金保障渠道,主动开展国际国内合作积极借鉴先进技术,主动构建绩效评价体系、奖优罚劣、严肃问责、调动一切积极因素。
              实践证明,这些努力是成功的、经验是可借鉴的。
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